14:14

Cần sửa đổi gì trong luật Đất đai?

Tồn đọng những điểm nhạy cảm

Nhìn lại nội dung luật Đất đai 2003 và quá trình 10 năm thi hành, có thể thấy còn tồn đọng một số điểm cần tiếp tục đổi mới nhưng đều thuộc phạm vi nhạy cảm.

Đã thảo luận nhiều nhưng không quyết được nên đành để lại. Đó là những điểm chứa đựng khá nhiều bức xúc thực tế. Thứ nhất là vấn đề thời hạn và hạn điền đối với đất nông nghiệp. Thứ hai là cơ chế nhà nước thu hồi đất quá rộng, thậm chí vượt qua cả những quy định của Hiến pháp 1992. Thứ ba là việc phân cấp quản lý và quyền định đoạt về đất đai cho địa phương đang có nhiều ý kiến trái chiều. Tất cả những tồn đọng này đều có liên quan ít nhiều tới khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai. Nói cách khác, những cách hiểu sai ý nghĩa tốt đẹp về sở hữu toàn dân đối với đất đai đã dẫn tới những quy định của pháp luật không phù hợp với cuộc sống.

Thời hạn không phải là công cụ ngăn tiêu cực

Chúng ta đều biết là sự nghiệp Đổi mới đã đạt được thành công ban đầu nhờ tạo động lực cho sản xuất nông nghiệp bằng chính sách giao đất cho hộ gia đình, cá nhân để sử dụng ổn định trong thời hạn 20 năm đối với đất trồng cây hằng năm và 50 năm đối với đất trồng cây lâu năm. Luật Đất đai 1993 đã đưa ra quy định về thời hạn và có thêm quy định rằng khi hết hạn mà sử dụng đất có hiệu quả thì được tiếp tục sử dụng. Khi xây dựng luật Đất đai 2003, câu hỏi "hết thời hạn sẽ làm gì?" được đặt ra và không có câu trả lời. Gần như một nửa số lượng ý kiến muốn kéo dài thời hạn sử dụng đất nông nghiệp tới 50 năm hoặc lâu hơn, thậm chí không thời hạn; còn một nửa số lượng ý kiến muốn chia lại đất khi hết thời hạn. Thảo luận không thống nhất được nên đành để lại vì tới năm 2013 mới hết hạn. Sau khoảng 10 năm thực hiện, hộ gia đình nông dân bắt đầu thấy thời hạn đã ngắn lại và đi dần vào thời điểm hết hạn. Động lực suy giảm dần vì người sử dụng đất không yên tâm đầu tư lớn, đầu tư dài hạn trên đất.

Từ thực tế sử dụng đất, rất nhiều ý kiến cho rằng việc xóa bỏ thời hạn sử dụng đất nông nghiệp sẽ tạo điều kiện cho người sử dụng đất yên tâm đầu tư dài hạn, phát triển kinh tế trang trại tạo hiệu quả cao trong sử dụng đất nông nghiệp. Tất nhiên, việc này có thể dẫn tới việc hình thành tầng lớp địa chủ mới thực hiện phát canh thu tô, tăng đầu cơ đất nhưng không sử dụng, còn những người muốn sử dụng thì không có đất. Để khắc phục, ở các nước khác người ta sử dụng các cơ chế đánh thuế cao, sung công đất khi xảy ra 2 hiện tượng tiêu cực trên. Thời hạn không phải là các công cụ có hiệu quả để ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực nói trên.

Được giao đất lâu dài sẽ giúp người dân yên tâm đầu tư canh tác - Ảnh: Diệp Đức Minh

Phân cấp quá mạnh?

Hiện nay, quyền lực quyết định về đất đai và thu lợi từ đất đã được phân cấp hoàn toàn cho UBND cấp tỉnh và cấp huyện. Việc phân cấp là hoàn toàn đúng vì đất đai luôn gắn với địa phương. Mặt khác, việc phân cấp luôn phải gắn với cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền lực. Hiện nay, quyền lực quản lý đã phân cấp toàn bộ cho địa phương nhưng hệ thống giám sát vẫn dựa vào báo cáo từ cấp xã lên huyện, huyện lên tỉnh và tỉnh lên trung ương. Lúc này cần một hệ thống giám sát, đánh giá theo hướng cấp trên kiểm soát được việc thực thi quyền lực của cấp dưới. Kinh nghiệm quốc tế đã chỉ ra cách làm, thiết kế hệ thống, quy trình thực hiện của hệ thống giám sát, đánh giá mà Việt Nam có thể áp dụng ngay.

Hệ thống giám sát, đánh giá được xây dựng dựa trên nguyên tắc thu nhận được các thông tin thực về thực thi quyền lực tại địa phương. Thông tin này có thể thu nhận từ quá trình triển khai công việc của địa phương, từ quá trình kiểm tra của cơ quan hành chính cấp trên đối với cấp dưới, từ quá trình giám sát của các tổ chức ngoài bộ máy hành chính, từ cộng đồng dân cư, từ người dân và có thể từ các phương tiện công nghệ cao. Phân tích và đánh giá thông tin thu nhận được cho phép kết luận về quá trình thực thi pháp luật ở địa phương. Việc thu nhận thông tin từ người dân theo "đường dây nóng" là một giải pháp khá hiệu quả.

Hệ thống phân cấp quản lý đất đai ở Việt Nam hiện đang giao cho cả cấp tỉnh và cấp huyện, không giống như ở các nước chỉ giao cho một cấp địa phương. Hai cấp quản lý ở địa phương tạo nên tính thiếu thống nhất trong xây dựng hồ sơ quản lý, tạo kẽ hở quản lý trong thực thi công cụ hành chính. Việc phân cấp cho cả cấp huyện ở Việt Nam chỉ vì lý do hạ tầng giao thông quá kém nên gây khó khăn cho dân khi phải lên thủ phủ của tỉnh để làm các thủ tục về đất đai. Xây dựng luật Đất đai lần này nên cân nhắc việc phân cấp quản lý đất đai chỉ cho cấp tỉnh, trước hết có thể áp dụng cho các thành phố trực thuộc trung ương và sau đó từng bước áp dụng cho các tỉnh đủ năng lực quản lý cả đất nông nghiệp và khu dân cư nông thôn. Quá trình phân cấp lại về một cấp tỉnh có tính khả thi cao khi công nghệ thông tin truyền thông được áp dụng rộng rãi trong quản lý đất đai, người dân không phải đi tới thủ phủ của tỉnh để làm các thủ tục cần thiết.

Gốc của các bức xúc về đất đai hiện nay là những tư duy không đúng về chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Ở các nước phát triển, hệ thống pháp luật đều thừa nhận sở hữu đất đai là loại sở hữu đặc biệt, không có sở hữu tư nhân tuyệt đối. Đối với đất đai, quyền định đoạt có một phần thuộc nhà nước và một phần thuộc người đang nắm giữ đất đai, cũng có một phần thuộc cộng đồng (như là quyền địa dịch). Pháp luật đất đai hiện hành của nước ta cũng đã quy định theo hướng này, chỉ có điều quyền định đoạt của nhà nước về thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất được áp dụng rộng hơn mức cần thiết, một mặt làm "méo" thị trường và mặt khác gây nguy cơ tham nhũng cao.

Để người giữ đất yên tâm Xác lập chế độ đa sở hữu về đất đai, trong đó có quyền sở hữu tư nhân về đất đai còn mang ý nghĩa tạo tâm lý yên tâm cho người đang giữ đất. Khi có quyền sở hữu, chủ sở hữu sẽ làm mọi cách để bảo vệ đất đai của mình, yên tâm đầu tư trên đất. Tất nhiên, quyền sở hữu tư nhân về đất đai cũng được hiểu là quyền sở hữu hạn chế vì nhà nước vẫn có quyền định đoạt về quy hoạch sử dụng đất và mục đích sử dụng đất.

(TNO) GS-TSKH Đặng Hùng Võ